“十五五”时期(2026—2030年),我国将建设改造地下管网超70万公里,拉动新增投资需求超5万亿元。这一目标由国家发改委主任郑栅洁在2025年10月24日中共中央新闻发布会首次权威披露,并写入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》。5万亿投资如何落地、资金从何而来,是决定70万公里改造任务能否如期完成的关键。本文基于国家发改委、财政部、住建部等官方公开信息与行业政策框架,系统解读“十五五”管网改造的多元资金保障体系。
一、顶层定调:70万公里与5万亿的权威依据
(一)规划目标的官方来源
核心口径:2025年10月24日,国家发改委主任郑栅洁在党的二十届四中全会精神新闻发布会上明确:
“十五五”时期预计将建设改造地下管网超70万公里,新增投资需求超5万亿元。
纲要确认:《“十五五”规划纲要》进一步细化,未来5年建设改造城镇燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里,同步推进智慧化改造。
住建部2026年重点部署:住房城乡建设部要求全力抓好2026年城市排水防涝工作、科学谋划“十五五”目标任务,其中明确力争完成各类燃气管道改造3万公里;供水管网逐步将漏损率降至10%以内;安排3000亿元增量投资支持综合管廊建设。
二、资金保障体系:多元协同、市场化导向
“十五五”管网改造构建起“超长期特别国债+中央预算内投资+地方政府专项债+政策性金融工具+市场化融资+地方配套”的资金体系。此次5万亿投资需求更多被解读为国家向市场和社会释放的关键市场需求信号,而非一张已列入预算的清单。
(一)超长期特别国债:支撑性核心水源
超长期特别国债是目前管网改造资金供给中支撑力度最大的来源,期限长达20—50年,资金成本低,能够有效放大地方与社会资本的筹资空间。
额度与投向:2026年《政府工作报告》明确,拟发行超长期特别国债1.3万亿元,其中8000亿元专项用于“两重”建设(国家重大战略实施和重点领域安全能力建设)。2026年提前批“两重”建设超长期特别国债中,超2200亿元精准投向地下管网领域,覆盖全国281个项目。
支持比例:2026年超长期特别国债地下管网改造申报政策明确,符合条件项目最高可获得核定总投资70%的资金支持,部分地区结合财力状况可免除地方配套资金。这意味着“无需地方配套”并未在正式制度层面进行全面覆盖,但在地力较为有限的地区获得了切实可行的豁免空间(与官方“分区域补助、按需豁免配套”导向一致)。
重点领域:定向支持燃气老化管网更新、排水雨污分流及防涝整治、供水管网漏损改造、智慧管网及综合管廊建设等(契合超长期特别国债“两重”建设支持方向)。
(二)中央预算内投资:公共属性项目的稳健保障
中央预算内投资在管网改造中更多承担“基础性补位”角色,资金直达效率较高,为项目的公共属性部分起到了有力支撑。
资金规模与节奏:2026年中央预算内投资总额为7550亿元,国家发改委要求上半年基本下达完毕。2026年提前批中央预算内投资安排超750亿元,用于支持城市更新、水利与污染治理等相关领域的673个项目(含管网改造相关项目)。
补助方向:重点支持老旧小区配套管网、排水防涝、雨污分流改造及城市老旧供水、燃气管网更新等公益性较强、收费性质偏弱的管网项目(符合《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》及排水防涝专项管理要求)。
(三)地方政府专项债:收益驱动的主力融资渠道
地方专项债在管网改造中承担着核心融资功能,尤其在具备稳定经营性收益的管网领域能够发挥关键作用。
使用现状与通过率:2026年项目申报指导意见显示,管网领域的专项债储备质量较高,项目通过率超过85%,适配有稳定或准经营性现金流的场景。专项债可按规定用作项目资本金。
收益覆盖要求:项目收益覆盖倍数要求进一步提高,一般性项目需不低于1.3倍,高风险地区需达到1.4倍以上(严格遵循“收益与融资自求平衡”原则,严禁新增地方隐性债务)。
资本金比例:以省份为单位,专项债用作项目资本金的规模上限,由该省份用于政府投资项目建设专项债总规模的25%提高至30%。不过,此项上限是省级统筹指标,具体到每个项目,能够将专项债资金用作资本金的比例,还需视其所属行业是否在“正面清单”内以及项目自身的现金流平衡能力综合确定,并非所有项目都可达到30%。
申请方式:鼓励管网项目按照“专项债+市场化配套贷款”的联动方式申报,但在申报材料与测算上不再强制要求所有资金一次性到位,支持在债券周期内逐步落实配套资金安排。
(四)政策性金融:低成本长周期的助推工具
政策性银行通过低成本、长期限信贷产品,为管网改造项目提供灵活性较强的配套资金。
政策依据:五部门《关于持续推进城市更新行动的意见》明确,鼓励政策性金融机构对符合条件的更新类管网项目给予稳定的信贷支持(住建部等部门公开政策可查)。
产品创新:国开行、农业发展银行等重点机构已推出“管网改造专项贷款”“城市更新贷款”等融资品种,期限最长可达25年(契合政策性金融“长期、低成本”支持基础设施建设的定位)。
协同机制:地方可通过与上述银行联动,努力实现“中央资金+政策性贷款”的多层次资金配套,有效减轻地方当期财政即时拨付压力。
(五)市场化融资:社会资本参与的突破口
放开管网运维、厂网一体运营及配套智慧化服务等环节的市场准入门槛,为社会资本形成退出路径、提升长期运营质量创造了条件。
REITs试点扩围:济南能源集团通过发行全国首单供热基础设施公募REITs,成功募集资金14.96亿元,并全部投入“聊热入济”等重点项目建设,打通了“投资—盘活—再投资”的循环路径;青岛水务也成功落地机构间REITs,发行规模4.77亿元(符合证监会基础设施REITs试点扩围政策导向)。
特许经营:在管网建设、运营与维护一体化环节,鼓励适度开放特许经营市场,以服务费、政府可行性缺口补助等方式构建合理回报机制(遵循《基础设施和公用事业特许经营管理办法》)。
智慧管网增值:通过管网加装传感器、建设数字孪生平台等手段,管网运营主体可以适时拓展泄漏预警、水质与燃气安全监测等增值服务形态,为引入社会资本创造多元收益来源。
(六)地方财政配套:区域差异化、压实主体责任
地方财政配套是政府投资类管网项目的常规配置条件,体现了地方政府在改善城市基础设施方面的主体责任。
差异化配套体系:2026年申报政策的基调仍是“地方主体申报+国家严格评审”,“向上争取资金”依然是多数地区在开工前的核心准备任务。对于财政相对紧张的中西部与东北地区,超长期特别国债和中央预算内投资都将给予更高比例的倾斜支持,地方配套压力显著减轻,改造项目整体推进的可操作性增强(契合“区域差异化支持”官方导向)。
地方样板实践:江苏宿迁市在城市地下管网项目建设中打破单一资金来源局限,引导建立了“国债+专项债+奖补+社会资本”四位一体的多源协同机制,为地方探索市场化融资方案提供了可参考的经验范本。
三、资金落地机制:穿透式监管与风险可控
(一)项目筛选与入库
管网改造项目原则上需按要求入库管理,纳入国家“两重”项目库或城市更新项目库,并具备完整的可行性论证和前期审批手续。安全风险较高、民生需求最集中的区域通常被纳入年度优先申报名单(与官方“项目入库管理、优先保障民生”要求一致)。
(二)资金拨付与监管
超长期特别国债与中央预算内投资逐步建立起“资金直达项目”的机制,通过国家重大项目库与监管平台对资金去向、工程进度进行刚性追踪(符合国家“资金直达、全程监管”的政策要求)。
(三)风险防控
严格执行地方政府债务限额管理,严控隐性债务新增。管网改造落地后,日常维护与长期运维成本通过财政预算、特许经营服务费、使用者付费等多种方式统筹解决,努力保证竣工后的设施不至于因后期维护不力而迅速衰减(契合住建部“全生命周期管理”及债务防控要求)。
四、六维资金体系的核心逻辑与产业潜力
“十五五”管网改造资金体系的核心逻辑是:财政先行启动市场预期,社会资本以资金循环为纽带接力参与,地方以有限财政资源在合理用途中全力配合。
70万公里改造目标所拉动的投资量级,绝非单纯靠财政“输血”所能完成;恰恰是5万亿级的投资需求信号,才真正激发了各类融资主体的布局意愿——从政策性银行的长期贷款到金融市场的REITs盘活,从专项债作资本金撬动社会资本到地方国企与城投的资产经营,每一环都在回应这一投资需求的传导。
对于地方而言,未来的挑战不再只是简单的“向上争取资金”,而是要更加着眼于项目储备质量、收益平衡能力与全生命周期治理的全面提升。只有把“如何把钱花得更规范、更可持续”当作常态化课题,城市的地下“生命线”才能在真正意义上经历一次从残缺到实现跨越式提升的蜕变。
(注:本文引述的政策数据均来源于国家发改委、财政部、住建部官网及2026年已公开发布的政府工作报告、专项债管理机制意见等权威渠道。个别投资量级数据为行业机构测算口径,并非已完成全部程序审批的国家预算具体安排。管线改造的实际资金落地及比例,以各省市正式申报批复及招标方案为准。)